Die Zukunft der Bauleitung
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PPP-Projekte sind umstritten. Doch worauf kommt es beim PPP-Modell (Public Private Partnership) bzw. ÖPP (Öffentlich Private Partnerschaft) an? Wir werfen einen Blick auf die Hintergründe und zeigen die Vor- und Nachteile auf.
Inhalt
- Was ist PPP?
- PPP-Projekte werden aus der Not geboren
- Spuren des Scheiterns – Die Kritik am PPP-Modell wächst
- Erfolgreiche PPP-Projekte
- Ist das PPP-Modell noch zeitgemäß und wann macht es Sinn?
- PPP-Projekte: Ist es besser, in den sauren Apfel zu beißen?
Was ist PPP?
PPP ist ein Akronym für Public Private Partnership, was in deutscher Sprache so viel wie öffentlich-private Partnerschaft bedeutet. Im Grunde genommen bezeichnet PPP die Zusammenarbeit zwischen staatlichen Institutionen und Akteur:innen aus der Privatwirtschaft. Je nach Kontext und Branche kann Public Private Partnership jedoch unterschiedliche Bedeutungen haben.
Seit Jahren kämpfen viele Städte und Gemeinden gegen ihre Schulden. Doch im Sinne des Wirtschaftswachstums und der zukünftigen Stadtentwicklung sind Regierungen praktisch zum Ausgeben verdammt. Aus dieser Not wanderte in der Vergangenheit ihr Blick oft auf den privaten Sektor, wo eine Art „Rundum-Sorglos-Paket“ zu warten schien. Gemeint sind PPP-Projekte. Eine öffentlich-private Partnerschaft ist ein Vertrag zwischen einer Regierungsbehörde und einer privaten Einrichtung. Das Ziel: Einen öffentlichen Nutzen zu erbringen, sei es in Form einer Dienstleistung oder eines Vermögenswertes.
Öffentlich-private Partnerschaften sind in der Regel langfristig und beziehen große Unternehmen aus der Privatwirtschaft mit ein. In Verbindung mit riesigen Infrastrukturprojekten wird dieses Finanzierungsmodell vermehrt angewendet.
Als Verkaufsargument gilt, die öffentlichen Auftraggeber:in zu entlasten, indem der private Partner einerseits die Finanzierung übernimmt und ihm andererseits sämtliche Risiken abnimmt. Dieser bezahlt mit seinem Geld öffentliche Aufgaben wie Schulsanierungen oder den Bau von Autobahnevorausgesetzt n und kassiert dafür Miete oder Maut. In Wahrheit ein cleveres Geschäft, auf den privaten Partner ist Verlass.
Bedeutung von Public Private Partnership im Bauwesen
Im Bau sind damit vor allem öffentlich-private Bauprojekte gemeint. Hier lagern Gemeinden, Behörden etc. Aufgaben und ganze Projekte an private Unternehmen aus. Welche Dienstleistungen das Unternehmen dabei bringt und welche Rolle es in sich hat, ist im Bereich öffentlich-privater Partnerschaft stark vom Vertrag abhängig.
In einem Projekt können private Akteur:innen auf verschiedene Weise beteiligt sein: Früher dienten sie hauptsächlich zur Finanzierung von öffentlichen Infrastrukturen, heute sind sie jedoch auch in der Planung aktiv, übernehmen Bauarbeiten, Betrieb und Wartung oder sogar die Veräußerung am Ende der öffentlichen Nutzung.
Aktuelle Modelle von PPP setzen voraus, dass private Akteur:innen mindestens drei dieser Phasen übernehmen. Die Stadt zahlt in der Regel einen festgelegten Betrag für die Dienstleistungen der privaten Akteur:in während der Nutzung.
PPP-Projekte werden aus der Not geboren
Eines der ersten Länder, die die beworbenen Vorteile des modernen PPP-Modells für sich nutzen wollte, war 1992 das Vereinigte Königreich zur notwendigen Errichtung von Krankenhäusern.
Die erhofften Vorteile von PPP-Projekten:
- Realisierung von Großprojekten, ohne die öffentlichen Schulden erhöhen oder die Steuern erhöhen zu müssen.
- Betriebs- und Projektumsetzungsrisiken werden von der Regierung auf den privaten Teilnehmer übertragen, welcher in der Regel mehr Erfahrung in der Kostendämpfung hat.
- Der ROI ist höher als bei Projekten aus rein staatlicher oder rein privater Initiative.
- Schnellere Projektabschlüsse und weniger Nachtragskosten aus Eigeninteresse des privaten Partners an einem positiven Projektabschluss.
- Innovative Design- und Finanzierungsansätze werden verfügbar sein, wenn beide Einheiten zusammenarbeiten.
- Die effizientere Projektabwicklung entlastet das öffentliche Haushaltsbudget. Staatliche Mittel können somit in andere wichtige sozioökonomische Bereiche umgeleitet werden.
Äußerst attraktive Vorteile, welche auch die Briten für sich nutzen wollten. Angebote aus dem privaten Sektor strömten rein, in welchen die Bewerber für die Finanzierung, den Entwurf, den Bau und den Betrieb der neuen Krankenhäuser selbst aufkamen. Eine Bedingung war, dass ihnen der Aufwand über die nächsten 35 Jahre zurückgezahlt wird. Die größere Sache jedoch war, dass das Projekt in der finanziellen Bilanz der Regierung nicht sonderlich aufschien. Schließlich kam der größte Teil des Geldes vom privaten Partner. Das PPP-Modell erlaubte Regierungen, all diese benötigten Krankenhäuser zu bauen, ohne den Schuldenberg sofort vergrößern zu müssen. Gleichzeitig erhielten sie für die rasche Eröffnung der neuen Krankenhäuser politische Anerkennung.
Doch der Schein trügte. Es wurden zwar keine großen Schulden auf einmal gemacht, dafür aber in die Zukunft verschoben. Schließlich mussten die getätigten Aufwände beglichen werden. Die Rechnung wurde über die nächsten Jahrzehnte aus den Einnahmen der Krankenhäuser beglichen. Das machte dieses Unterfangen zu einer langfristigen Verpflichtung auf Kosten der Krankenhäuser. Erst am Ende geht in solchen Fällen das Eigentum an den Betreiber über. In einigen Fällen gibt es sogar Laufzeiten von bis zu 60 Jahren.
Spuren des Scheiterns – Die Kritik am PPP-Modell wächst
Staatlich errichtete Großprojekte wie der Ausbau der A1 oder der Freizeitpark der Stadt Leimen in Baden-Württemberg wurden in den Medien zu Desastern ernannt und waren ein gefundenes Fressen für PPP Gegner.
- So war etwa beim Ausbau der A1 die ÖPP-Variante nicht, wie das Bundesverkehrsministerium behauptete, um rund 40 Prozent günstiger als die konventionelle Finanzierung, sondern um 28 Prozent teurer, wie der Bundesrechnungshof konstatierte. Mit dem zwischendurch insolvent gegangenen Betreiber gibt es bis heute ein gerichtliches Streitverfahren mit dem Bund.
- Beim Warnow-Tunnel in Rostock und beim Trave-Tunnel in Lübeck erwies sich die Kalkulation der Investoren als geschönt; deshalb wurden die Laufzeiten der Verträge von 30 auf 40 bzw. 50 Jahre erhöht, sodass Einwohner und andere Autofahrer länger Maut zahlen müssen und das Eigentum an den Tunnels erst später als vereinbart an die Kommunen übergeht.
- Beim Freizeit- und Badepark der Stadt Leimen musste die öffentliche Hand die Verpflichtungen des Investors übernehmen und mit Verlust neu beginnen.
Das regt vor allem die involvierten Subunternehmen auf, die meist mehrere Projekte gleichzeitig zu balancieren haben. Bei Stillständen werden Arbeitende zeitweilig arbeitslos. Ihnen werden tausende von Euros geschuldet. Jeder Tag des Stillstandes schmerzt finanziell und sorgt für Unruhe innerhalb der Baubranche.
Elbphilharmonie Hamburg: Ein Prestigefall für die Justiz
Eine öffentlich-private Partnerschaft, die negativ in die Schlagzeilen geriet, ist die Elbphilharmonie in Hamburg. Der umgebaute Kaispeicher ist heute ein renommiertes Konzerthaus mit Hotel und verfügt über zwei Säle für 2.100 bzw. 550 Gäste. Besonders beeindruckend sind der größere Saal, Heimat der Hamburger Philharmoniker sowie das Hotel oben mit atemberaubendem Blick auf Hamburg.
Doch das Projekt steht auch für massive Kritik: Angekündigt für 186 Mio. Euro, stiegen die Kosten auf ca. 800 Mio. Euro, belastet durch Verzögerungen und Budgetüberschreitungen von 600 Mio. Euro. Schuld daran waren oft mangelnde Planung, unrealistische Bauangebote und Verzögerungen durch Architekt:innen. Strafrechtliche Untersuchungen wurden aufgrund der Kostensteigerungen eingeleitet. Zudem gab es Beanstandungen bezüglich der Akustik von Musikern und Gästen.
Berlin Brandenburg Airport – ein jahrzehntelanges notorisches Negativbeispiel
Als PPP-Projekt zwischen dem Staat und Privatunternehmen konzipiert, erlebte der Berliner Flughafen Brandenburg viele Rückschläge. Probleme traten bei der Planung, Bau und der Verwaltung auf.
Ein neues Gepäcksystem sorgte für erhebliche Verzögerungen und Kostensteigerungen. Konflikte und Koordinationsprobleme zwischen Regierung und Investor:innen verschlimmerten die Situation. Ursprünglich für 2012 geplant, öffnete der Flughafen erst 2020 seine Tore. Trotz des heutigen Lobes für Design und Funktionalität gilt das Projekt als warnendes Beispiel für PPPs in der Infrastruktur.
Schwimmbad Wonnemar – ein Rechtsstreit ohne Ende
Marktheidenfeld stürzte sich vor 13 Jahren in ein PPP-Projekt, bei dem das Schwimmbad Wonnemar von einer privaten Betreiberin übernommen werden sollte. Doch diese ging bankrott. Trotz eines günstigen Schiedsspruchs für die Stadt dauert der Rechtsstreit an. Die Stadt versucht nun, über ein reguläres Gericht die Kontrolle über das Bad zurückzugewinnen. Das bayerische Bauministerium hat darauf eine spezielle Arbeitsgruppe eingerichtet, die Kommunen bei PPP-Projekten unterstützt.
Erfolgreiche PPP-Projekte
Während es an Negativbeispielen definitive nicht mangelt, gibt es auch erfolgreiche PPP-Projekte, die den Mehrwert eines gut koordinierten PPP-Projekts deutlich machen:
Die Autostadt in Wolfsburg
Die Autostadt in Wolfsburg, ein Produkt der Partnerschaft zwischen Volkswagen und Niedersachsen, ist ein herausragendes Beispiel für eine gelungene öffentlich-private Partnerschaft. Als Automobil-Themenpark dient sie der Markenstärkung von Volkswagen und als Wirtschaftsmotor für die Region. Seit ihrer Eröffnung im Jahr 2000 hat die Autostadt Millionen von Besuchenden angezogen, Arbeitsplätze geschaffen und die lokale Wirtschaft angekurbelt. Neben der finanziellen Performance wird sie für ihr innovatives Design und Bildungsprogramme geschätzt, was sie zu einem Top-Touristenziel in Deutschland macht.
Flughafen München
Das PPP-Projekt für den Flughafen München, getragen von privaten Investor:innen und dem Freistaat Bayern, war ein Volltreffer. Mit dem 2016 fertiggestellten Terminal 2 steigerte der Flughafen Kapazität und Effizienz. Dies förderte das regionale Wirtschaftswachstum, schuf Jobs und generierte Einnahmen für lokale Unternehmen. Im Gegensatz zum Berliner Flughafenprojekt blieb München im Zeit- und Budgetrahmen. Dieser erfolgreiche Ausbau nutzte der Regierung, Investoren, Flughafenpersonal und Passagiere gleichermaßen.
Renovierung von Schulgebäuden in ganz Deutschland
Viele Schulgebäude in Deutschland sind renovierungsbedürftig und erfüllen die zeitgemäßen Bildungsstandards bei Weitem nicht mehr. Gleichzeitig steht Deutschland vor der Aufgabe, sich an steigende Schülerzahlen und geänderte pädagogische Konzepte anzupassen. Die Finanzierung solcher Projekte ist jedoch für viele Gemeinden eine Herausforderung. Hier bieten sich Public Private Partnerships seit einigen Jahren als Lösung an.
So profitieren Kommunen von der Expertise, Effizienz und dem Kapital privater Unternehmen , ohne sich finanziell zu überlasten. Das Ziel ist, zeitgemäße Bildungseinrichtungen zu schaffen, die nachhaltig und zukunftsweisend konzipiert sind.
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Ist das PPP-Modell noch zeitgemäß und wann macht es Sinn?
Beim PPP-Modell gilt weniger die Frage der Zeitgemäßheit, sondern der politischen und finanziellen Ausgangslage. Wenngleich dieses Realisierungsmodell für wohlhabende Industrieländer nicht der einzige Weg ist, sieht das für Entwicklungs- und Schwellenländer wieder ganz anders aus.
Für Länder mit unzureichender Infrastruktur ist es unmöglich aus eigener Kraft seinen Schulden zu entkommen. Ebenso schwer ist es, die Weichen auf die wirtschaftliche Weiterentwicklung und die Erschließung neuer Zukunftsaussichten zu stellen. Für Länder mit wenig Kapital oder zu hoher Verschuldung ist es daher oft besser, sich für das PPP-Modell zu entscheiden. Besonders im Hinblick fehlender Expertise im Regierungsapparat sollte die Durchführung komplexer Projekte besser abgegeben werden. Für die Chance, komplexe Risiken auf private Konzerne und Banken abzuwälzen, um dabei das staatliche Budget und die Steuerzahler:innen für eine Weile zu entlasten, lohnt es sich, die damit verbundenen Risiken und Folgen einzugehen.
Aber das ist eben der Kompromiss, der eingegangen werden muss, wenn der öffentliche Apparat von der Effizienz des Privatsektors profitieren möchte. Erwarten Sie nicht die Art von Transparenz, die Sie von öffentlichen Auftraggebern gewohnt sind.
Daher ist besondere Vorsicht geboten, wenn die Abhängigkeit von privaten Konzernen zu groß wird. Das wäre beispielsweise dann der Fall, wenn nur eine begrenzte Anzahl privater Einrichtungen für die Realisierung des Projektes in Frage kommen würde (z.B.: bei der Entwicklung eines Düsenjägers). Die begrenzte Anzahl an möglichen Teilnehmern, die groß genug wären, um diese Aufgaben übernehmen zu können, würden die erforderliche Wettbewerbsfähigkeit für faire Preise verhindern.
Dasselbe würde gelten, wenn das Know-how zu stark auf privater Seite liegt. Die Regierung wäre von Grund auf benachteiligt, da es für sie schwer möglich ist, die vorgeschlagenen Kosten genauestens zu bewerten.
Ein Kommentar von Harald Schumann fasst die Gefahr der PPP-Projekte im Zusammenhang mit verdeckter Staatsverschuldung bzw. kommunaler Schattenverschuldung gut zusammen: „Der Vorteil der „Partnerschaft“ mit Banken und Baukonzernen ist nur, dass die über Jahrzehnte laufenden Zahlungspflichten des Staates nicht auf dessen Schuldenquote angerechnet werden“.
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PPP-Projekte: Ist es besser, in den sauren Apfel zu beißen?
Unterm Strich sollte zählen, dass Geschäfte, bei denen öffentliche Steuergelder involviert sind, nicht in privaten Hinterzimmern beschlossen werden. Stattdessen sollten sie nachvollziehbar und rechenschaftspflichtig verlaufen.
Die offensichtliche Lösung wäre es, für die Abwicklung solcher Großprojekte, Staatseinnahmen heranzuziehen. Das würde jedoch erfordern, die staatlichen Budgets umzuschichten oder die Steuern anzuheben. Dem Steuerzahler verständlich zu machen, dass dieser auf die eine oder andere Weise für die Realisierung eines PPP-Projektes ohnehin aufkommen muss, ist zugegeben eine kompliziertere Angelegenheit. Denn, wenn er vor die Wahl gestellt werden würde, entweder Mautgebühren oder höhere Steuern zu zahlen, so würde er sich vermutlich für Ersteres entscheiden.
Am Ende des Tages ist es für einen Staat notwendig, wichtige Projekte zur Förderung des Wirtschaftswachstums und der künftigen Rentabilität zu realisieren. Seien es Autobahnstrecken oder ähnlich große Bauvorhaben. Daher wird es zu einer Frage der Staatsverschuldung und ob bzw. wie hoch diese hochgetrieben werden können, um den gewünschten Effekt des wirtschaftlichen Durchbruchs hervorzurufen. Wir sollten jedoch nicht vergessen, dass langjährige PPP-Projekte nicht nur von uns bezahlt werden, sondern womöglich auch von nachfolgenden Generationen.
